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    如何和谐有序地推进“城中村”三旧改造
    发布日期:2012-02-21
     

    “三旧改造”,是广东独有的一个新名词。自2009年开始,整个广东大地乘着“三旧改造”新政的东风,牵起了一场轰轰烈烈的“三旧改造”运动,其中尤以“城中村”改造作为“三旧改造”工作的主力重点。广州作为省会,早在2000年就开始按城乡一体化的要求有计划地对城中村进行改造,力争将脏乱无序的传统旧村改造为现代化的文明新城区。城中村改造是广州市经济发展和城市化高速发展中最为重要、最为关键、最为突出的问题。虽然近年来广州市加快了城中村改造的步伐,城市面貌发生了巨大的变化,但全面完成城中村改造工作,仍然任重而道远。顺利推进城中村改造工作事关重要,而有关城中村改造的经验与方案是城中村改造中的重要法宝。本文从多年的城中村改造工作中总结出几点经验以兹在今后推进城中村改造过程中提供参考与借鉴。

     

        一、广州城中村改造情况概述

        广州旧城改造引人关注,全市规划发展区有138个“城中村”。 占据广州城市规划面积的22%54平方公里,广州将在10年内计划基本完成138条“城中村”改造任务。整治改造城中村将分为两类模式。位于城市重点功能区、对完善城市功能和提升产业结构有较大影响的52条城中村,将以整体拆除重建为主。对位于城市重点功能区外,但环境较差、公共服务配套设施不完善的86条城中村,将在基本不涉及房屋拆迁的基础上,改善居住环境和配套设施,清拆违章建筑、抽疏密度。争取用3-5年时间基本完成52个城中村的全面改造任务。

     

        二、广州市城中村改造的相关政策措施及存在问题

        广州市城中村改造实行“政府主导,以村为主,一村一策”的原则。

        政府主导

        现在确定的基本原则,就是政府主导,村集体经济组织作为城中村改造的主体。“政府主导”方面,广州市专门成立了“三旧”改造办公室(正局级),由市国土房管局、市建委和市规划局抽调精兵强将集中办公推进城中村改造。

    一村一策

    在城中村改造之初就确定了“一村一策”的原则,每个村都有自己的具体情况,一种模式很难在所有村都适合采用。即确立了村集体作为城中村改造的主体地位。“实施全面改造的城中村,根据村集体经济组织意愿,可以通过公开出让或自主改造协议出让两种模式进行。”在如何推进城中村改造上,广州探索了十多年,从最初的拒绝开发商由政府主导,到政府主导引进开发商,最后形成了政府主导、村民自愿、社会参与的开发模式。这期间,具标志性意义的便是猎德村改造。猎德村改造后来被誉为城中村改造的典范,其意义就在于使得城中村改造走上了公开出让土地融资的新模式。即由开发商垫付资金、政府出台政策、村委会协助的模式。此后的城中村项目,大都由村集体直接跟开发企业进行协商谈判或者由村集体自己进行改造。由开发商跟村民集体合作,双方谈判后,分两块地:一块建设居民房提供给村民居住,另一块盖商品楼宇进行销售,而政府不需投入资金便实现改造目的,由此达到三赢的结局。在以集体经济组织作为改造主体的前提下,改造模式无非两种——引进开发商和村集体自筹资金

    政策解放

         广州市城中村改造在结合广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》下,出台了一系列的政策指引,包括《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》、《关于广州市推进旧城更新改造的实施意见》、《关于广州市推进“城中村”(旧村)整治改造的实施意见》《进一步规范城中村改造的有关程序》(试行)等相关政策,明确了自主开发的原则,这极大地提高了开发主体的积极性,将进一步加快推进广州市“城中村”整治改造。

         存在问题:

        1)、过于乐观,没有做好前期的摸查和经济测算工作,未能平衡村民的利益需求和政府允许兴建的面积之间的矛盾。

         2)、在开发推进过程,程序不规范,工作手段单一,容易使改造的成果受到质疑

    3)、没有对可能出现的风险和纠纷做充分的准备

     

        三、律师事务所参与城中村改造的作用

     

         本人在2001年开始,已经参与城中村改造项目,当时在没有“三旧改造”政策的前提下,先试先行,通过大量的实践工作,积累了一定的实践经验。目前,广悦律师事务所应邀请,参与到石牌村、潭村、员村的城中村改造建设项目担任专项顾问,并未改造的每一个环节提供专业意见。现就律师事务所作为第三方专业机构参与到城中村改造项目中的作用和在改造过程中积累的一些经验和大家分享一下。

           1有助于弥补村集体在城中村改造上的经验和技术上的不足;

        城中村改造过程中出现的大部分问题,其实在技术上是可以避免的。而现时在城中村改造的过程中,一方面政府作为“裁判员”的角色不适宜直接参与到城中村改造的每个具体细节,另一方面,作为改造主体的村集体组织缺乏改造的经验和相应的专业技术知识,这种脱节往往造成了许多本可以避免的矛盾和纠纷发生。

         通过引入有经验的专业顾问机构,能够协助政府解决上述问题。一方面,能规范、引导村集体按照现有政策、法规规定的程序按部就班地对城中村进行有序改造;另一方面,能协助村集体制定一系列比较完善的涉及城中村改造的重要法律文件(如最重要的《拆迁补偿和回迁安置方案》)。此外,律师事务所作为顾问机构,能够全过程地参与到城中村改造的每一个环节,起到全方位的辅导和保驾护航作用,同时在一定程度上,也能充当政府和村之间的桥梁,把政府的相关政策、法规和指引灌输、落实到城中村改造的过程中执行。

         2)、有助于在改造的全过程中依法切实保护好村集体和村民的合法权益

        通过引入房地产发展商进行城中村改造现在已经成为了主要的趋。对于实力雄厚的发展商来说,不仅在长期的实践中已经积累起比较丰富的经验,而且背后拥有大量的专业团队,聘用了一大批专业人士(如律师、会计师等)作为后盾。但相反,几乎所有的村集体都是第一次参与进行城中村改造,经验和专业知识均十分有限。因此无论从一开始的谈判以至于在整个改造的过程中,从专业和技术上来说,村集体往往处于弱势的不对等地位。因此,这种实力和地位的不对等将很难确保村集体和村民的合法权益在合同上得到有效的保障,如一旦在改造的过程中发生村集体或村民合法权益受损的情况,不仅在经济造势损失,严重的甚至会引发村民集体上访等维稳问题的发生。

         以本人的实践经验来看,村集体在改造过程中通过引入有经验的律师事务所,将从很大程度上打破这种实力不对等的局面。在谈判的过程中,通过律师事务所的介入,合同上的风险和漏洞基本上能够得以避免;在改造实施的全过程中,律师所作为专项顾问,能在一定程度上承担起到监督发展商落实各项改造措施、切实履行合同义务的职能。而且,一旦发现可能出现的纠纷和矛盾,可以提前提醒村集体做好防范措施,制定相应的应对方案,最大限度地保障村集体和村民的合法权益不受损害,间接地为维护改造过程的稳定和和谐提供有力的保驾护航。

         与此同时,律师事务所一方面既能依法维护村集体和村民的合法权益,但另一方面也能在村和发展商之间起到“润滑剂”的作用,在谈判的过程中或双方发生纠纷的时候,可以为村集体和村民正确解读各种政策和法规,最大限度地避免因村集体或村民在知识层面的不足或对政策法规的理解错误而产生的各种各样误会,推动村和发展商之间的合作能够在依法、和谐的气氛中更有效率地进行。

         3)、有利于政府预防和提前介入在城中村改造过程中产生的各种纠纷,实现矛盾解决的“关口前移”,协助政府和谐、有序地推进城中村改造。

         在城中村改造的过程中,或多或少的纠纷是不可避免的。如何能把各种大大小小的矛盾,特别是一些涉及众多村民利益的“群体性”纠纷控制和平息在“萌芽”阶段,是保障城中村改造能否和谐、稳定进行的关键。

         律师事务所作为城中村改造的专项顾问,由于参与到改造的每一个具体环节,同时基于自身的专业素养,往往可以最先发现和获知各种矛盾和纠纷的发生。在矛盾形成的初期阶段,律师事务所通常会着力通过各种合法的手段,协助村集体进行深入的政策、法律宣传,尽量将各种矛盾化解在初始状态,必要时,还将及时上报、协调各政府职能部门共同参与。而一旦纠纷出现后,律师事务所不但可以立即着手制定相应的应对方案,同时还能引导村集体采取合法的方式予以解决,避免进一步激发矛盾,最大限度地实现把解决纠纷的“关口”前移。

         除此之外,对于有志参与城中村改造的企业来说,我们还有以下一些建议:一是在启动改造项目前,应充分了解改造地区的城市总体规划布局,以及政府最新的政策动向;二是在决定参与城中村改造工作后,应尽早提前介入,特别要重视前期的数据测量和拆迁补偿条件等摸查工作三是积极协助改造单位对被拆迁人进行充分、广泛的宣传工作,取得大部分被拆迁人的理解和同意四是严格遵守城中村改造的流程指引进行改造建设;五是尊重科学和专业,主动指导、配合改造单位制定符合被拆迁人利益的拆迁补偿和回迁安置方案六是要注重城中村的历史和文化保育,对具有纪念价值的祠堂等建筑物应充分尊重原住民的意见给予保留或整体搬迁重建。

     

        综上所述,城中村改造工作是一项复杂的系统工程,关乎到数以万计村民的切身利益,也关乎到广州在迈向国际化大都市的进程中能走出重要的一步。政府既要肩负着建设美好广州的宏伟目标,同时亦必须确保城市建设在稳定、和谐的环境和气氛中有序进行。因此,城中村改造成为了考验政府和人民智慧的一项重要工作。 “三旧改造”作为我省特有的政策,实施至今时间不长,许多手段和措施都是在“先行先试”的过程中,本文仅以既往的实践经验,结合一些已经行之有效的方法,对城中村改造提出一些意见和建议,谨供有志于参与城中村改造的各级政府、企业以及村集体参考。

     

          (供稿:市工商联执委、广东广悦律师事务所主任律师  黄山)

     

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